О локалној самоуправи и добром управљању

Програм Српског покрета Двери

1. ОДГОВОРНОСТ

У демократском систему улога носилаца власти стиче се на изборима, на којима им грађани са правом гласа преносе део своје суверене воље, дајући им право да заступају њихове интересе и доносе одлуке од јавног интереса у њихово име. Заузврат, сваки ниво власти је дужан да свој мандат спроводи у јавном интересу и да одговорно испуњава своје обавезе према грађанима који су их изабрали.

У доброј држави грађани ће задржати нека права у својим рукама: они ће очекивати од изабраних функционера да их информишу и да им образложе употребу јавних овлашћења, а такође желе могућност да санкционишу функционере који не испуне њихова очекивања (односно задржавају право да их позивају на одговорност, нпр. путем избора, али и кроз механизме као што је судско преиспитивање).

Одговорност се односи на низ механизама којима се осигурава да се (јавна) моћ користи у крајњем интересу грађана.

Одговорност на локалном нивоу подразумева обављање послова који су у изворној надлежности, као и послова који се преносе са централног нивоа власти. Како је обављање послова неодвојиво везано за финансирање тих послова, локална власт један део потребних средстава генерише сама, а други део јој се обезбеђује преносом из државног буџета.

Јединице ЛС у Републици Србији (РС) јесу општине, градови и град Београд. Локална самоуправа, односно право грађана на њу прописано је Уставом РС и ово право подлеже само надзору уставности и законитости. Такође, Устав је ЛС доделио и статус правног лица; начелно је регулисао поверавање и разграничење надлежности, као и право на самостално одређивање органа и положај скупштине. Међутим, Венецијанска комисија је приликом анализе Устава РС установила да Устав заправо не конкретизује то право, већ оставља законодавцу да то питање уреди. Локална власт у Србији је једностепена – не постоји додатни степен власти између локалне и централне власти. Постоје управни окрузи, али они су „продужена рука“ централног нивоа власти, а то што су измештени из центра назива се деконцентрација. С друге стране, постоји могућност месне самоуправе – она је обавезна у селима, али је опциона у урбаним срединама.

Вероватно најважнија карактеристика ЛС у Србији јесте величина градова и општина као јединица ЛС. У односу на број становника и на површину које општине заузимају, јединице ЛС у Србији су међу највећима у Европи. Последице оваквог стања су вишеструке. Најпре, локална власт је удаљенија од грађана него у већини других земаља. Друга последица је то што су капацитети ЛС на вишем нивоу него што је то случај у другим земљама сличног нивоа развијености, у којима су јединице ЛС знатно уситњеније. Та последица је резултат још једне важне карактеристике система ЛС у Србији која није директно везана за локалну, већ за регионалну власт – тачније за њено одсуство. Захваљујући одсуству регионалне власти, мноштво надлежности (од снабдевања водом и уклањања чврстог отпада до промовисања економског развоја и борбе против незапослености), за које су у другим земљама задужени неки међуопштински ентитети или виши нивои власти, у Србији је на јединицама ЛС.

Кључни проблеми у функционисању локалних самоуправа као посебног нивоа власти

  • Непостојање функционалног средњег нивоа власти, иако постоји 29 управних округа.
  • Непостојање суштинске децентрализације (политичке, административне и фискалне).
  • Велики утицај локалних политичких странака на рад локалне јавне администрације.
  • Недовољно укључивање локалне заједнице у процес доношења одлука.
  • Локална самоуправа практично није у могућности да утиче на прва три наведена проблема, али може успоставити механизме за активније укључивање грађана у процес доношења одлука и унапређење рада ЛС.
  • Непостојање средњег нивоа власти један је од разлога за знатно већи утицај централне власти на функционисање ЛС у Србији.

    Одговорност и интегритет функционера и запослених у ЛС од кључног су значаја за принцип одговорности при вршењу власти. Корупција је, између осталог, и злоупотреба положаја од стране особе која врши јавну функцију у циљу прибављања личне користи, која може бити материјална, али и не мора (на пример, чињење услуге). Може се са сигурношћу рећи да не постоји држава у којој нема корупције, а питање је нивоа, односно степена прожетости друштва корупцијом. Већ на први поглед може се приметити обрнути реципроцитет – што је виши ниво владавине права и правне сигурности за грађане, то је нижи ниво корупције, односно што су државне институције слабије, то је ниво корупције виши и нарушава се укупни развој друштва.

    Веома је, стога, важно да дискрециона права у доношењу одлука буду што мања и да истовремено буду постављена јасна правила за утврђивање одговорности појединаца. С тим у вези, значајно је да постоје механизми чији је циљ да онемогући да једна особа гомила функције, као и да чињење или нечињење тих особа буде обележено приватним интересима. Мере које се изричу функционерима због повреде Закона о Агенцији за борбу против корупције јесу мера упозорења (опомена) и мера јавног објављивања препоруке за разрешење, односно подношење иницијативе за разрешење функционера органу који га је изабрао, поставио или именовао. Међутим, иако је тај орган дужан да у року од 60 дана од дана објављивања мере обавести Агенцију за борбу против корупције о предузетим мерама, нема механизма који ће принудити орган да поступи по тој препоруци. Тачније, нема механизама за спровођење санкција, па препоруке Агенције за борбу против корупције, чак и када постоје „јавне препоруке за разрешење функционера“, као најоштрија мера, не бивају испуњене.

    Када је реч о санкцијама, није довољно да они који врше јавну функцију свој посао обављају транспарентно већ је неопходно обезбедити механизме да они могу да одговарају за своје поступке и да сносе последице свог деловања и рада. Санкције могу бити политичке или законске. Неопходно је постојање обе врсте санкција како би се осигурало одговорно вршење власти. Санкције се могу поделити и на санкције против појединца и против аката (споразума, одлука, закона).

    Један од битних елемената успостављања и афирмације принципа одговорности требало би да буду – политичке санкције. Успостављање и пракса политичких санкција проблем је сам по себи чак и у земљама са богатом демократском традицијом. У земљама на путу изградње демократски стабилног друштва, као што је Србија, проблем је много већи и комплекснији.

    Постојећи изборни систем у Србији, заснован на принципу пропорционалне заступљености, отежава јачање одговорности и могућности изрицања политичких санкција. Већински систем или комбинација већинског и пропорционалног система, и на нивоу државе, а посебно на нивоу ЛС, повећала би могућност јачања одговорности изабраних носилаца политичких функција.

    Важност политичких санкција би могла да буде на вишем нивоу уколико би се проширио домашај непосредног учешћа грађана у остваривању локалне самоуправе, затим уколико би се карактер њиховог учешћа учинио правно обавезујућим и уколико би услови за непосредно учешће грађана били мање захтевни. Директно учешће грађана недостаје пре свега јер предлозима грађана није дата потребна снага, већ их карактерише необавезност. Промена изборног система знатно би подигла ниво одговорности, јер су овако кандидати деперсонализовани. Такође, та промена би донела побољшање и у територијалној заступљености представника. Кључ решења политичких санкција, као битног сегмента принципа одговорности, лежи у променама изборног система, али и друштвене свести грађана у процесима даље демократизације.

    Додатно, ЛС може ојачати интегритет и одговорност својих представника и запослених тако што ће донети акте и успоставити механизме за спровођење и надгледање (етички кодекс понашања функционера, кодекс о понашању запослених, план интегритета, правилник о дисциплинској и материјалној одговорности запослених, правилник о поступку унутрашњег узбуњивања, успостављањем локалног омбудсмана, самостално или са другом ЛС и другим механизмима).

    Кад је у питању принцип одговорности, може се закључити да су ЛС испуниле одређене стандарде, али да је простор за унапређење и даље велики. Процес децентрализације уједно значи и јачање принципа одговорности, који подразумева да се пренос надлежности локалним самоуправама прихвати и доследно спроводи. На ЛС остаје да уреде и успоставе различите превентивне интерне механизме који ће бити делотворни у позивању на одговорност свих оних који не поступају у складу са добрим управљањем.

    У наставку је дат приказ кључних закључака и препорука за унапређење ове области.

  • Подела функција, како између централног и локалног нивоа власти, тако и између различитих органа унутар ЛС, требало би да буде јасније одређена.
  • Постоји велики дисбаланс између капацитета ЛС (ресурси, величина) да извршавају све изворне и поверене послове, а то отежава њихово функционисање. За изворне послове ЛС било би добро да се на централном нивоу утврди стандард како не би било превеликих разлика у квалитету услуга које различите ЛС пружају, као и да се обезбеди подршка оним ЛС које имају проблем са недовољним капацитетима.
  • Законодавство које се тиче локалних избора подрива самосталност и одговорност локалних кандидата деперсонализацијом, што директно утиче на квалитет управљања као и на равномерну територијалну заступљеност изабраних лица.
  • Партократија доприноси ексклузивности утицаја политичких партија и на локалном нивоу, науштрб јачања институција.
  • Учешће грађана је незнатно, пре свега због недовољне јачине постојећих механизама учешћа, пратећих услова који постављају високе захтеве да би се ти механизми користили, као и због њиховог слабог утицаја (нпр. факултативно или саветодавно мишљење, које није обавезујуће), а учешће грађана могло би знатно да повећа и дејство политичких санкција.
  • Треба унапредити и уредити обавезну сарадњу у вертикалној хијерархији у процесу припрема, планирања и спровођења јавних политика и прописа који су од интереса за ЛС.
  • Критеријуми за инкомпатибилност, забрану за чланове породице/ повлачење морају бити успостављени и дефинисани не само елементарним идентификовањем већ и обезбеђивањем јасног и реалног описа околности и односа.
  • Механизми за сношење правних последица услед сукоба интереса морају бити спроведени на локалном нивоу и гарантовани локалним актима како би се обезбедило доследно поштовање закона.
  • Систем је и даље обележен оклевањем у спровођењу санкција и високим нивоом толеранције на незаконитости, јер се реагује само у случајевима теже повреде закона. Један од разлога за то лежи и у тешкоћи интерпретације великог броја норми које се односе на одговорност, а које су разуђене у разним актима. Ово се односи и на административни ниво, али и на функционере. Отуда би требало примењивати механизме који имају иста усмерења, односно исту врсту последице и исхода, која би била изречена у унапред прописаној процедури.
  • С обзиром на то да су деполитизација и професионализација важне области у реформи целокупне управе, па и ЛС, политичке санкције не би требало да се примењују на запослене у њима.

УЧЕШЋЕ ГРАЂАНА

Учешће грађана у јавном животу значи њихову активну укљученост у процес формулисања, усвајања и спровођења политика. Дељење информација и двосмерна комуникација (грађана са ЛС и обрнуто) предуслови су за активно учешће грађана у друштву. Недостатак информација од власти код грађана може створити осећај некомпетентности и довести до њиховог повлачења из јавног живота. Устав Републике Србије гарантује права и слободе грађана. Владавина права је основна претпоставка Устава,која почива на неотуђивим људским правима, а остварује се, између осталог, слободним и непосредним изборима. Политичке слободе и права (бирачко право, слобода организовања, информисања и др.) грађанима омогућавају учешће у политичком животу и одлучивање о друштвеним питањима (непосредно или преко представника) и то што су дефинисана највишим правним актом државе говори о њиховом значају.

Посредством политичких права грађани учествују било у стварању државне воље (бирачко право), било у изражавању свог личног мишљења о јавним пословима (слобода штампе, збора, удруживања, петиције). Сама чињеница да појединац практиковањем ових права задржава својство грађанина и да не постаје државни орган разлог је што се политичка права подводе под појам људских права.

У Србији се права грађана у процесима одлучивања још увек површно схватају и помало занемарују. Постоје закони, подзаконски акти, али не постоји потпуна примена законодавног оквира. То представља велики проблем, који често може довести до непоштовања воље грађана и слободе мишљења. У Србији се на локалном нивоу не примењују механизми учешћа путем референдума, на којима би грађани могли да одлучују о најбитнијим стварима за своју општину и локалну заједницу. Закон о локалној самоуправи предвиђа више начина за непосредно учешће грађана, и то кроз: грађанску иницијативу (као облик предлагања одлука из надлежности ЛС), референдум (као облик одлучивања) и зборове грађана (као начин за утврђивање предлога и захтева који се упућују органима и службама ЛС). Треба имати на уму да грађанску иницијативу није лако покренути у Србији. Основни разлог је прописани минимални број потписа грађана потребних за пуноважно покретање грађанске иницијативе, који не може бити мањи од 5% бирача (у неком случајевима ЛС се одлучују да овај проценат чак и повећају на 10%).

Позитивни прописи у Србији формално су омогућили њеним грађанима да могу активно учествовати у развоју своје ЛС. Међутим, укључивање грађана у рад ЛС у Србији је слабо заступљено, али се и не подстиче довољно (удео грађана РС који су активно укључени у доношење важних одлука у локалним оквирима, према подацима различитих истраживања, не прелази 3%). Улога грађана је занемарена и директан утицај на власт готово и да не постоји. Разлог је делимично то што сви облици непосредног учешћа грађана имају само саветодавни карактер. Донете одлуке готово не обавезују ЛС, тако да се не може говорити о утицају у правом смислу речи. Информисање становништва о раду општинских органа и њиховим плановима основни је предуслов равноправног учешћа грађана.

РЕФЕРЕНДУМ Једна од дефиниција референдума гласи: „Референдум је инструмент који грађане овлашћује да својим гласањем прихвате или одбаце одлуку коју је донео неки општински орган, углавном скупштина. Референдум увек претпоставља постојање одлуке коју је донео неки општински орган.

Начелно гледано, референдум може бити:

  • обавезан – ако је прописан законом или статутом,
  • народни/грађански – ако је резултат иницијативе потекле од грађана, у броју дефинисаном законом, и
  • општински – који иницира ЛС.

    Скупштина ЛС на сопствену иницијативу може да распише референдум о питањима из своје надлежности. Референдум о питању из своје надлежности скупштина ЛС дужна је да распише на предлог који поднесе најмање 10% бирача од укупног бирачког тела у ЛС, на начин утврђен законом и статутом. Одлука путем референдума донета је ако се за њу изјаснила већина грађана која је гласала, под условом да је гласало више од половине укупног броја грађана који имају право гласа. Одлука донета на референдуму је обавезна, а скупштина ЛС не може је ставити ван снаге нити изменама и допунама мењати њену суштину у периоду од годину дана од дана доношења одлуке. Имајући у виду прилично захтевне услове потребне за расписивање референдума, те да је потребно да је гласало више од половине укупног броја грађана који имају право гласа, као и рокове у којима се спроводи прикупљање потписа, овај инструмент је практично немогуће користити на начин који стимулише грађане да учествујуу одлучивању.

    ПРАВО НА ПЕТИЦИЈУ Устав Републике Србије гарантује право свакоме да, појединачно или заједно са другима, упућује петиције и друге предлоге државним органима, организацијама којима су поверена јавна овлашћења, органима аутономне покрајине и органима ЛС и да од њих добије одговор када га затражи. Битно је истаћи да ЗоЛС не садржи одредбе о праву на петицију, те имајући то у виду, остаје нејасно „шта у ствари подразумевају појмови петиција и ‘други предлози’, јер их сам Устав ближе не одређује“. Право на петицију и право на јавну критику власти подразумева право сваког грађанина да органима власти упућује предлоге, сугестије, захтеве, критике и притужбе.

    ЈАВНЕ РАСПРАВЕ су једно од средстава за обезбеђивање транспарентности рада државних органа и имају за циљ повећање демократског учешћа грађана и њихових представника у поступку формулисања законских и подзаконских аката које доносе органи власти. Пракса организовања јавних расправа такође је од великог значаја у борби против корупције јер омогућава познаваоцима одређене материје да укажу на проблематичне одредбе или одредбе којима се фаворизују интереси појединаца или група на штету јавног интереса. Општина такве расправе може да организује да би саслушала потребе и жеље својих грађана, посебно у раној фази, како би умањила ризик од губљења гласова. Општина пак нема обавезу да предлоге које грађани дају на јавним расправама спроведе у дело, али има обавезу да их информише о томе да ли је уважила њихове предлоге и сугестије.

    Грађани путем грађанске иницијативе предлажу скупштини ЛС доношење акта којим ће се уредити одређено питање из надлежности ЛС, промену статута или других аката и расписивање референдума у складу са законом и статутом. Скупштина је дужна да одржи расправу и образложен одговор достави грађанима у року од 60 дана од добијања предлога. Статутом ЛС утврђује се број потписа грађана потребан за пуноважно покретање грађанске иницијативе. Тај број не може да буде мањи од 5% бирача, а неретко се ЛС одучују да овај проценат повећају (нпр. да буде потребно најмање 10%), иако то отежава учешће грађана. Очигледан је несклад између напора који је потребно уложити за прикупљање тако значајног броја потписа и релевантности исхода такве иницијативе.

    Збор грађана се сазива за део територије ЛС утврђен статутом и расправља и даје предлоге о питањима из надлежности ЛС. Већином гласова присутних усвајају се захтеви и предлози упућују скупштини или појединим органима и службама ЛС, који су дужни да у року од 60 дана од дана одржавања збора грађана размотре захтеве и предлоге грађана и о њима заузму став, односно донесу одговарајућу одлуку или меру и о томе обавесте грађане.

    Како би се остварило поверење и успоставио легитимитет локалних органа власти, ЛС би требало више пажње да усмере на примену принципа учешћа, односно успостављање услова за укључивање грађана у креирање, спровођење и праћење јавних политика на локалном нивоу. Посебно је важно радити на јачању непосредног укључивања грађана како би се приближио процес развоја јавних политика које би биле у складу са потребама локалне заједнице а уједно и отворила могућност да грађани учествују у вредновању и оцењивању јавних политика.

    У наставку је дат приказ кључних закључака и препорука у овој области.

  • Учешће грађана је увек двосмеран процес комуникације између грађана и представника органа локалне власти. Позитивни прописи су формално омогућили грађанима Србије да могу активно учествовати у развоју своје ЛС. Међутим, укључивање грађана у рад општина и градова у Србији је слабо заступљено и не подстиче се довољно.
  • неопходна је ревизија у унапређењима прописа о учешћу грађана, посебно у делу измене законских и подзаконских решења, промовисања инструмената и охрабривања грађана да активно учествују.
  • Усвајањем одлука ЛС да одржавају зборове грађана унапредио би се дијалог између грађана и ЛС као и заједничко формулисање предлога на основу потреба грађана, који би даље ишли у општинска тела на усвајање. Овај механизам би био обавезујући и покренуо би додатно учешће јавности у процесу доношења одлука.
  • Организовање референдума о различитим питањима од општег интереса, као што су питања комуналне делатности, заштите животне средине и безбедности грађана, значајно би утицало на квалитет пружања услуга али и квалитет живота грађана.
  • Информисање становништва о раду општинских органа и њиховим плановима основни је предуслов равноправног учешћа грађана у одлучивању.
  • Неопходно је и радити на јачању свести представника ЛС да учешће грађана посматрају као позитиван корективни фактор. Систем и регулатива треба да буду такви да охрабрују грађане, а не да охрабрују ЛС да постављају још више критеријуме за коришћење инструмената, дестимулишући све могуће видове учешћа грађана.
  • Постојање, односно континуирано грађење и одржавање поверења између грађана и власти неизоставан је елемент. Изгубљено поверење грађана тешко је повратити, и то обично буде дуготрајан процес. Поверење је могуће градити и одржавати само кроз примену одређених принципа као што су поштовање и уважавање грађана и њиховог мишљења, пружање повратне информације и слично.
  • Да би се премостио јаз који често постоји између грађана и ЛС, цивилни сектор може бити одличан посредник у организовању грађана и усмеравању њихових интереса према надлежним органима, те је важно јачати цивилни сектор.
  • Локалне самоуправе би требало да организују и спроводе анализе ставова корисника услуга о локалним прописима и одлукама, кроз формирање ширих радних група и већег обухвата грађана, цивилног и приватног сектора, будући да је ово област која највише недостаје у ЛС. На тај начин заинтересоване стране и корисници створиће осећај власништва над процесима који се дешавају у заједници, укључујући јавне политике, и олакшаће њихово даље спровођење.

2. ТРАНСПАРЕНТНОСТ

Транспарентност подразумева правовремено достављање званичних, тачних и комплетних информација од јавног значаја и интереса свим заинтересованим странама. Транспарентност такође значи да су, према дефинисаној процедури, заинтересованим странама доступна одговарајућа званична документа која садрже информације о процесу доношења одлука од јавног интереса и њиховом спровођењу. Важност принципа транспарентности је толика да се не може говорити о успостављању одговорности без транспарентности.

У данашњем свету сматра се да је доступна информација кисеоник демократије. Доступност, али и редован проток и ажурирање информација у ЛС главни су механизам за успостављање и одржавање транспарентности, како према грађанима, тако и према централној власти. Информације које локалне власти достављају грађанима треба да буду релевантне, јасне, благовремене, поткрепљене законском регулативом, што ће грађанима омогућити да прате активности локалне власти. Суштина принципа транспарентности је у логичкој претпоставци да информације већ припадају грађанима, да локалне институције поседују информације и да оне морају бити по правилу доступне грађанима.

Сврха доступности информација је да грађанима обезбеди увид у најважније кораке процеса доношења одлука које обликују локалне јавне политике, али и увид у резултате спроведених политика. У односу према грађанима, транспарентност локалне власти има две главне функције – партиципативну и контролну. То значи да, са једне стране, отвореност и транспарентност ЛС подстиче веће учешће тј. укључивање грађана у њен рад, што доводи и до већег утицаја грађана на доношење и спровођење локалних јавних политика, док, са друге стране, може имати и улогу надгледања и праћења рада локалних органа
У контексту процеса, процедура и транспарентности, неопходно је поменути негативну праксу, која је позната и као таква препозната и у Републици Србији – нетранспарентно запошљавање у органима власти. Сами критеријуми за одабир нису јасно и прецизно дефинисани, а посебно је проблематично запошљавање на највишим, руководећим положајима. Политички утицај има кључну улогу у попуњавању виших руководећих места, а више од 60% високих државних службеника нису именовани у складу са законским одредбама.

Локалне самоуправе могу утицати на разне начине на објављивање информација – рецимо, њиховим селективним објављивањем, чиме се може замаглити право чињенично стање. Истинитост и објективност информација посебно су важне у току кампања за локалне изборе. Тада јавност постаје бирачко тело, па чињеница да је власт главни извор информисања, ако се злоупотреби, владајућој странци може да обезбеди значајно оруђе у кампањи. Изазов у објављивању објективних и чињеничних информација досеже и до локалних медија, који у савременим демократијама, уз јавност, чине ослонац за успостављање транспарентности и контролу власти. Ипак, нису сви медији исти. Медији који добијају значајна средства из локалних буџета, не желећи да ризикују своје изворе финансирања, могу имати низак степен критичности према информацијама. Додатан проблем је препознат код малих ЛС, у којима неретко постоји само један или ниједан. Механизми за узбуњивање – узбуњивачи у контексту Србије означавају радна тела или институције које имају мандат да препознају било коју врсту злоупотребе која се може догодити на локалном нивоу. На првом месту, препозната институција која има мандат да надгледа и осигурава транспарентност ЛС односно примену Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја јесте повереник за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, који је, заједно са заштитником грађана, део независних контролних институција. Повереник води рачуна о слободном приступу информацијама, тачније реагује по тужби грађана у случају да неки орган локалне власти није поступио по поднетом захтеву тражиоца информације. Заштитник грађана (омбудсман) задужен је за поштовање принципа добре управе која је у служби грађана и поштовање права грађана у односу са управним органима. Док је повереник институција која постоји само на централном нивоу, заштитник грађана постоји и на републичком нивоу, нивоу покрајине и јединица ЛС, што дефинише ЗоЛС и даље општински статути. Ипак, закон прописује само могућност да се локални бранилац/заштитник грађана/ омбудсман успостави, а две или више јединица ЛС могу да успоставе и заједничког заштитника грађана, док у пракси постоји и удружење локалних омбудсмана.

Ипак, како је питање локалног заштитника грађана решено као могућност, а не обавеза ЛС, у пракси се често дешава да општине, посебно мале, немају свог заштитника грађана, те његове послове обавља републички или покрајински омбудсман. С друге стране, прописано је да одговорно лице у ЛС мора да одреди једно или више службених лица за поступање по захтеву за слободан приступ информацијама од јавног значаја.

Остваривање принципа транспарентности у великој мери зависи како од спремности институција да се отворе, тако и од свих заинтересованих страна, а посебно грађана, да од институција захтевају јавност у њиховом раду. Све што органи јавне власти остварују у свом раду требало би да буде доступно јавности и у том контексту ЛС саме или у сарадњи са цивилним сектором и грађанима могу и треба те информације да пруже увек и изнова, а не само ако и када их та иста јавност затражи

У наставку је дат приказ кључних закључака и препорука за унапређење ове области.

  • Принципи транспарентности и одговорности у пракси су нераздвојиви, будући да се не може говорити о одговорном поступању локалне власти ако не постоји транспарентност. Исто тако, принципи транспарентности и учешћа су комплементарни, те већа транспарентност (непосредно објављивање информација) подстиче и веће учешће грађана.
  • Грађани, иако за то постоји законска основа, не учествују у довољној мери у доношењу одлука локалне власти (нпр. у јавним расправама), а тај проблем могуће је решити континуираном изградњом поверења између грађана и институција.
  • Иако постоје законске основе за спровођење принципа транспарентности у ЛС, проблем лежи у неправилном или селективном спровођењу законских прописа. Такође, процеси и процедуре који су предвиђени законима често се примењују до нивоа до ког су предвиђене и примењене санкције.
  • За постизање вишег нивоа транспарентности кључна је јасна расподела одговорности, како у хоризонталном, тако и у вертикалном смислу.
  • Процес доношења одлука који је унапред дефинисан и који се стриктно примењује може бити мера за спречавање потенцијалних манипулација власти.
  • Достављање објективних информација о раду локалне власти посебно је важно у време одржавања локалних избора. Велику улогу у достављању информација имају медији, али је потребно обезбедити услове за објективно извештавање.
  • У погледу унапређења сарадње локалне власти са медијима ЛС би требало да израде план или стратегију сарадње са медијима. Иницирањем доношења плана или стратегије локална власт би показала своју „политичку вољу“ за унапређење транспарентности кроз бољу и јачу сарадњу са медијима.
  • Потребно је побољшати праксе локалних органа у примени решења које издаје повереник.
  • Недостатак прописа и санкција који обавезују ЛС да на адекватан и јединствен начин управљају интернет презентацијама и одржавају их (односно пружају информације) један је од изговора ЛС за недостатак транспарентних процеса. Како би се стриктније дефинисало то питање, потребно је увести јединствену регулацију са одговарајућим санкцијама са националног нивоа.
  • Постоји тензија између захтева за транспарентношћу и заштите података, због чега је потребна додатна едукација и професионализација запослених у ЛС.
  • Транспарентност се не може успоставити једним инструментом, при чему се најчешће мисли на објављивање информатора о раду или одговарање на захтев грађана, већ треба успоставити систем који комбинује неколико различитих инструмената помоћу којих информације протичу без прекида од грађана као клијената, преко извршне до законодавне власти (и на крају поново до грађана).
  • Проток информација између органа ЛС потребно је унапредити, будући да се у знатној мери ослања на неформалне канале комункације. Израдом локалне стратегије комуникације јасније би се дефинисале активности и мере за унапређење тока информација између општинских органа.

4. НЕДИСКРИМИНАЦИЈА

Дискриминација је свако поступање према појединцу или групи мотивисано личним својством које поседује, које је стварно или се само претпоставља да постоји. Поступање може деловати у два правца – може бити неједнако (поступање које је мотивисано и узроковано различитостима), чиме се врши дискриминација, али и једнако (поступање према различитостима које захтевају и различит третман, чиме се такође врши дискриминација). Другачије речено, „дискриминација је неједнако поступање према једнакима и једнако поступање према неједнакима“. Такође, дискриминација може бити почињена намерно или из незнања.

Део надлежности ЛС у непосредној је вези са принципом недискриминације. То су, на пример, следеће дужности и обавезе (ЗоЛС и Закон о јавном информисању):

  • пружање помоћи развоју различитих облика самопомоћи и солидарности са лицима са инвалидитетом као и са лицима која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима и подстицање активности и пружање помоћи организацијама особа са инвалидитетом и другим социјално-хуманитарним организацијама на територији јединице ЛС. Ова надлежност је најдиректније повезана са антидискриминационим законодавством;
  • старање о остваривању, заштити и унапређењу људских права и индивидуалних и колективних права припадника националних мањина и етничких група;
  • утврђивање језика и писма националних мањина који су у службеној употреби на територији општине;
  • примењивање мера којима се омогућава да особе са инвалидитетом несметано примају информације намењене јавности и обезбеђивање дела средстава или других услова за рад медија који објављују информације на знаковном језику или Брајевом писму или на други начин омогућавају тим лицима да несметано остварују права у јавном информисању;
  • обезбеђивање дела средстава, путем суфинансирања, или других услова за рад медија који објављују информације на језицима националних мањина, преко органа надлежног за послове јавног информисања.
    И поред одговарајућег законодавног оквира против дискриминације, закони се не спроводе довољно ефикасно и касни се са доношењем подзаконских аката. Такође, Србија још нема развијене правне механизме против дискриминације, што се види у малом броју процесуираних дела, док се прописи често погрешно разумеју и тумаче.
    За примену овог принципа нарочито је важно освешћивање тога које све активности (или неактивности) представљају дискриминацију и зашто је важна забрана дискриминације у савременом друштву, у чему своје улоге имају и ЛС и виши нивои власти, али и сви други сектори и друштво у целини.

    У наставку је дат приказ основних закључака и препорука за унапређење ове области.

  • За успешну примену принципа недискриминације у локалној пракси кључно је доследно спровођење и других принципа доброг управљања, пре свих принципа одговорности/владавине права, као и принципа транспарентности.
  • Законодавни оквир за заштиту људских права и борбу против свих видова дискриминације постоји и континурано се унапређује, али се још увек не спроводи системски нити доследно.
  • Неопходан је континуиран рад на информисању и подизању свести и код грађана и код вршилаца јавних послова и функција, о недискриминацији као принципу доброг управљања, о правним и етичким основама борбе против сваке врсте дискриминације, као и о постојећим мерама које су на располагању.
  • Нејасна је граница између дискриминације и спровођења афирмативних мера – када су мере пожељне, а када у ствари представљају неједнак третман.
  • правосудни систем још увек није довољно ефективан по овом питању: недовољно судске праксе у бављењу предметима и решавању предмета који се тичу дискриминације, недовољно познавање и разумевање тематике, процесноправне тешкоће у доказивању случајева дискриминације као и неефикасност процеса који се воде пред судовима говоре о потреби за позитивним променама у правосудном систему и у овом смислу, као и о великом потенцијалу за борбу против дискриминације који би се тако ослободио и употребио.
  • Примена принципа недискриминације у свакодневној пракси јавне администрације и других јавних актера, нарочито на локалном нивоу, суочава се са бројним изазовима: недовољно познавање и разумевање, често и непрепознавање основа за покретање процеса против појављивања дискриминације или за њено предупређивање; релевантни капацитети општинских службеника, именованих и изабраних лица, по овом питању, још нису довољно изграђени; често нема довољно јасних инструкција како се поједине мере примењују (нпр. како учинити да афирмативна мера понекад не изгледа као дискриминишућа итд.).
  • Потребна су извесна унапређења како самог закона, тако и његове примене (нпр. поштовање хитности поступка пред судом, поштовање правила о доказивању терета, давање већих овлашћења поверенику итд.).
  • Имајући то на уму, од велике је важности за све учеснике у поступку да аргументи у вези са забраном дискриминације и прописаним међународним стандардима у области људских права буду укључени како у иницијалне акте за покретање поступка, тако и у пресуде.

5. ЕФИКАСНОСТ/ЕКОНОМИЧНОСТ

Принцип ефикасности се односи на то у којој мери су ресурси оптимално искоришћени за извршење одређеног задатка (радње/активности). Чест је случај да се мешају појмови ефикасности и ефективности: ефикасност значи радити ствари на прави начин (поступак), док ефективност значи радити праве ствари (доћи до резултата). Ефективност значи да имамо „исправне циљеве“ и они се у систему доброг управљања већ подразумевају самим тим што власт врше демократски изабрани представници, чија служба подразумева принцип одговорности. Принцип ефикасности се односи на максимално искоришћење расположивих ресурса и капацитета у сврху испуњавања договорених и постављених циљева и приоритета.

Када говоримо о ЛС која је ефикасна, мислимо на ЛС која користи расположиве ресурсе да уз минималне трошкове пружи најквалитетније могуће услуге и оствари најбоље могуће резултате за заједницу, дакле подразумева у себи и ефективност.

Поред тога што је делокруг ЛС јасно дефинисан секторским законима без могућности да бирају додатне надлежности и послове, важно је обратити пажњу на то да у оквиру датих надлежности треба да постоји простор који омогућава да ЛС одлучују који ће ниво услуга пружати у оквиру датог делокруга надлежности. То често није случај јер се додатним, секторским законима сужава могућност да ЛС одлучују о питањима која су им у изворној надлежности. Није у потпуности дефинисано које би биле последице необављања надлежности из изворних послова, те је у овом случају задатак државе да прати да ли се они обављају (и да спроведе мере у случају необављања). На ЛС је да одреди који ниво (и квалитет) услуга ће пружати кроз те послове, имајући у виду ефикасност задовољења потреба грађана као и њихова права.

Прави обим општинских надлежности може се сагледати тек када се оне до детаља изложе и када се предочи шта је све потребно за њихово остваривање. Тек тада се види да општине – нарочито урбани центри развијене инфраструктуре, са захтевним грађанством – морају располагати знатним финансијским и материјалним средствима и квалитетним кадровским потенцијалом како би могле да реализују све оно што им закон даје у надлежност. У исти мах, и руралним општинама су потребна знатна средства да развијусвоју инфраструктуру и смање одлив становништва у градове, који нуде виши друштвени стандард и боље јавне услуге.

Од начина на који је организован систем финансирања зависи и трошковна ефикасност ЛС и квалитет локалних јавних услуга. Постојећи систем финансирања ЛС има крупне недостатке: неодговарајућа алокација ненаменских трансфера, одсуство вертикалне равнотеже у расподели прихода између различитих нивоа државе, одсуство подстицаја за веће коришћење изворних прихода, непредвидивост локалног пословног окружења услед великих и честих промена појединих локалних пореза, такси и накнада . Све наведено представља изазов с обзиром на то да су у питању предуслови за испуњавање принципа ефикасности. Финансијска средства ЛС су ограничена, највећи део прихода долази са централног нивоа власти и скоро све ЛС сусрећу се са проблемом недовољних средстава за све потребе грађана у својој заједници, те многе услуге не могу бити пружене или не могу бити пружене на задовољавајућем нивоу. Ипак, треба имати на уму да ЛС имају могућност да генеришу додатна финансијска средства и да их користе на начин који најадекватније доприноси заједници (не чекајући да им централни ниво одреди коју специфичну активност треба да спроведу), нпр. кроз домаћинско располагање јавном имовином.

Локалне самоуправе, као и предузећа, установе и друге организације чији је оснивач ЛС, имају могућност да сарађују и удружују се ради остваривања заједничких циљева, планова и програма развоја, као и других потреба од заједничког интереса. Закон о регионалном развоју као један од својих циљева подстицања регионалног развоја наводи подстицање међуопштинске, међурегионалне, прекограничне и међународне сарадње у питањима од заједничког интереса. И други закони предвиђају успостављање сарадње међузаједницама, као што су на пример Закон о социјалној заштити или Закон о комуналним делатностима (на пример, две или више ЛС могу споразумом уредити заједничко обезбеђивање обављања комуналних делатности када на ефикасност и економичност упућују резултати студије оправданости заједничког обезбеђивања комуналних делатности). Модели сарадње су различити у зависности од тога да ли је поједина управа у могућности да самостално обавља предвиђене послове или, примера ради, већу корист доноси заједничко вршење тих послова.
У појединим случајевима је најефикасније када се сарадња једне или више ЛС употпуни остваривањем сарадње са пружаоцима услуга приватног сектора, али сваки тај случај треба добро анализирати због потенцијалних ризика по остваривање јавног интереса. У Србији још увек није заживела сарадња између ЛС у овом смислу.

Локалне самоуправе у Србији требало би више пажње да усмере на циљано деловање које се не заснива само на спровођењу закона – јер се то подразумева – већ на успостављању развојних циљева и деловања тако да су прописи и закони само средство за постизање тих циљева. Другим речима, циљеви се морају мерити у свим својим фазама спровођења, док би се деловање ЛС и локални прописи могли прилагођавати уколико се испостави да се постављени циљеви не испуњавају. Оваквим деловањем ЛС могу постићи ефикасност којом се доприноси бољем квалитету пружања услуга. Надаље, развојни процеси на локалном нивоу морају бити праћени јачањем одговарајућих локалних институција и њихових људских, техничких и организационих капацитета, као и развојем нових или унапређивањем постојећих локалних правно обавезујућих процедура и правила, који би уредили међусобне односе свих релевантних актера који учествују у планирању, реализацији и управљању локалним развојем.

У наставку је дат приказ кључних закључака и препорука за унапређење ове области.

  • Величина ЛС у Србији се драстично разликује, те све ЛС имају сличне задатке али не и једнаке могућности да те задатке испуне. Разматрање територијалне корекције као и увођење мултитипских ЛС (насупрот монотипских) једно је од решења уједначавања нивоа пружања услуга. Такође, пренос неких надлежности на ниво испод месне заједнице, посебно у већим ЛС, може побољшати пружање услуга у руралним подручјима.
  • Додатни напори у следећим областима свакако би требало да побољшају ефикасност ЛС и начин пружања јавних услуга: редовна истраживања задовољства корисника услуга, доследно увођење е-управе, увођење корпоративног управљања и управљања квалитетом у јавним предузећима.
  • Планирање је велики изазов и на националним и на локалном нивоу. Потребно је увести ефикасне, свеобухватне механизме који имају на располагању једноставне алате за координисано планирање и реализацију задатака. Успостављањем одговарајућих локалних механизама уредило би се стратешко планирање, координација и комуникација унутар самих ЛС. Приликом будуће разраде ових механизама, пажњу треба усмерити на то да: овај систем треба да буде свеобухватан, односно сви његови битни елементи морају бити координисани и међусобно повезани, алат за планирање и праћење треба да буде што једноставнији (између осталог, да би доношење одлука било што ефикасније и делотворније), а ти једноставни инструменти и алатке могу се користити како би одговорности у процесу управљања биле приказане транспарентно и разумљиво, планирање и управљање нису једнократни подухвати, они представљају процес који се стално мора ревидирати.
  • У теорији, израда буџета ЛС према програмској класификацији делује једноставно, али у пракси она представља процес за који су некада потребне и године како би се у потпуности усвојио. Програмски буџет подразумева дефинисање јасних одговорности (свих учесника), надлежности за спровођење програма/активности, као и јасне процедуре за извештавање о постигнутим очекиваним резултатима односно циљевима. Успостављање јасне везе између ангажованих ресурса и очекиваних односно постигнутих резултата основа је овог начина израде буџета. Основно тежиште у овом моделу израде буџета ставља се на резултате односно циљеве које желимо да постигнемо ангажовањем материјалних и људских ресурса.
  • Идентификован проблем је и селективна примена послова, посебно поверених. Наиме, иако су ЛС законом обавезане да их обављају, многи послови се не спроводе услед недостатка ресурса, обично људских, али и финансијских.
  • Обављање и финансирање послова немогуће је раздвојити јер су то процеси који се морају посматрати и спроводити заједно – послови се могу обављати само уколико су за њих обезбеђена неопходна средства. Уколико централна власт поставља одређене захтеве према ЛС, онда би требало да обезбеди и неопходна финансијска средства за обављање тих захтева.
  • Што се тиче пружања услуга – интерно или екстерно, односно процеса доношења одлуке да ли је нешто ефикасније направити или купити (иако није лако рећи који је модел најбољи за једну ЛС), требало би се водити следећим смерницама: уколико не постоји функционално тржиште за одређене услуге, постоји опасност да један приватни добављач злоупотреби тржишну позицију и покуша да оствари монопол, екстерна набавка је углавном боља и економичнија у случају максималне потражње, изузетних захтева или необичних потреба, док је код сталних услова најбоље користити општинске ресурсе (и може успети само уколико постоји активно тржиште),
    ­ само јасна правила набавки, која су договорена унапред, могу обезбедити довољну конкуренцију,
  • Управљање јавном имовином још увек је на недовољно развијеном нивоу. Један од разлога за овакву ситуацију јесте недостатак локалних процедура које ће регулисати и усмеравати напоре, без обзира на промене у руководству приликом локалних избора.
  • Међуопштинска сарадња има велики потенцијал за ефикасан рад ЛС. Иако су препознате многе добре стране оваквог начина сарадње, неопходно је да локална заједница буде упозната и са свим ризицима. Већину претходно помињаних ризика могуће је свести на минимум уз постављање одговарајућих организационих процедура и процеса (нпр. да се одлуке доносе несметано и у разумном року).
  • Проблем партократије се сматра једним од основних проблема који су у директној вези са побољшањем принципа ефикасности (као и одговорности).
  • Основу успешности једног тима, у овом контексту једне ЛС, чине људи који у њој раде. Треба стално имати на уму да је много лакше спроводити реформе и унапређивати рад ЛС када су запослени у ЛС адекватно мотивисани и када се у њихов развој улажу финансијска и друга средства.

Будите у току!

Пратите нас на друштвеним мрежама: